Informacja przed informatyzacją

Brak refleksji nad tym, jakich rzeczywiście informacji potrzebują obywatele, jest największą wadą obecnej Ustawy o dostępie do informacji publicznej. Modernizacja Biuletynu Informacji Publicznej będzie bezowocna, jeżeli nadal będą ignorowane prawdziwe potrzeby informacyjne mieszkańców.

Udostępniona parę miesięcy temu Biała Księga Nowego BIP jest z pewnością dokumentem nietypowym. Nietypowość ta wynika z wyjątkowo otwartego, jak na polską administrację, konsultacyjnego nastawienia do sposobów tworzenia prawa, a nawet więcej - do sposobów modernizacji struktur państwa.

Przygotowany społecznie, ale sygnowany przez Departament Informatyzacji Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji dokument jest próbą wypracowania nowego modelu udostępniania informacji publicznej w Polsce. Jego otwarty charakter, w połączeniu z ogólnodostępnym forum internetowym oraz prowadzonymi konsultacjami, daje nadzieję na uniknięcie całej masy błędów i nieporozumień, którymi jest obciążone dotychczasowe prawo o informacji publicznej.

Z szacunkiem odnosząc się do pracy włożonej przez jego autorów w przygotowanie opracowania, nie mogę jednak nie odnieść się krytycznie do kilku istotnych fragmentów Białej Księgi, a także do pewnej widocznej w niej filozofii.

Nie budować na piasku

Niestety, Biała Księga Nowego BIP nie podejmuje w ogóle kwestii nowelizacji ustawy o informacji publicznej. Tymczasem sama zmiana rozporządzenia dotyczącego BIP, aczkolwiek bardzo pożądana, nie jest w stanie zniwelować skutków wielu fatalnych zapisów zawartych w ustawie. Jestem przekonany, że reforma BIP, która pozostanie w ramach dotychczasowej ustawy o informacji publicznej, nie warta będzie tego całego wysiłku i niewątpliwego zaangażowania jej twórców i promotorów.

BIP jest i ma być systemem przekazywania za pomocą serwisów WWW informacji o państwie (jego strukturach, procedurach, finansach, majątku itd.) obywatelom. Z tego punktu widzenia jest to przedsięwzięcie o charakterze głównie informacyjnym. Tymczasem BIP-em zajmują się przede wszystkim ludzie informatyki oraz administracji, co do pewnego stopnia jest naturalne i usprawiedliwione charakterem medium i jego tematyką. Przedsięwzięcia informacyjne rządzą się jednak regułami typowymi przede wszystkim dla mediów, a wydaje się, że ów medialny element jest w projekcie Nowy BIP niedoceniany.

Z medialnego punktu widzenia cechą kluczową jest zdolność do reakcji na oczekiwania informacyjne odbiorców. Brak takiego nastawienia, brak refleksji nad tym czego w rzeczywistości potrzebują i szukają obywatele w serwisach prowadzonych przez administrację jest największym mankamentem obecnej ustawy o informacji publicznej. Przykładem niech będą wybrane punkty z artykułu 6. Są tam opisane odpowiedzi na pytania, których żaden normalny obywatel nigdy w życiu nie zada. Czy ktokolwiek w rzeczywistości spotkał się z pytaniem o: "tryb działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych", "sposób stanowienia aktów publiczno-prawnych", "tryb działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej"?

Daleki jestem od wydawania jakichś ostatecznych sądów w tej materii, ale wieloletnie doświadczenie i dziesiątki milionów odwiedzin na stronach miejskiego serwisu Wrocławia, za który odpowiadam, pozwalają sformułować tezę, iż przynajmniej w przypadku dużych miast mieszkańców interesuje przede wszystkim:

Jaka jest "oferta" miasta/gminy? (co, jak i gdzie można załatwić, przetargi, oferty sprzedaży, oferty pracy itp.);

Jakie obowiązuje prawo? (uchwały rad miejskich/gminnych, podatki, zarządzenia, ogłoszenia itp.);

Czy wy mnie nie kantujecie? (budżet i finanse, sprzedaż majątku gminy, oświadczenia majątkowe);

Jaka będzie przyszłość miasta/gminy? (planowane inwestycje, plany zagospodarowania, wieloletnie plany inwestycyjne itp.).

Administracja lokalna wytwarza niepoliczalną masę informacji o charakterze publicznym, choć nie dotyczących bezpośrednio kwestii administracyjnych (masę, której nawiasem mówiąc przeważnie sama nie jest jeszcze w stanie w pełni spożytkować). I to przeważnie te informacje są przez obywateli najbardziej poszukiwane: rozkłady jazdy komunikacji miejskiej, edukacja, informacje dotyczące służby zdrowia, szeroko rozumiana infrastruktura techniczna miasta itd., itp.

Nawet jeśli gmina nie jest bezpośrednim producentem tych informacji, to jest ich formalnym odbiorcą, a serwisy internetowe gmin naturalnym, najlepszym miejscem ich prezentacji.

Z informacją jest jak z pieniądzem: ukryta jest bezwartościowa, puszczona w obieg publiczny daje szansę na wytworzenie wartości dodanej. Zamiast budować skomplikowane, niejasne formalnie, a bezużyteczne praktycznie reguły dotyczące sposobu publikowanie informacji w BIP, definiujmy starannie dobrane i dostosowane do charakteru podmiotu minima informacyjne. Niech podmioty, które na to stać i które chcą aktywnie uczestniczyć w konkurencyjnym przecież rynku miast i gmin, mają szansę na prezentowanie informacji "bipowskich" w sposób zintegrowany z innymi informacjami o mieście czy gminie.

Mniej czasami znaczy więcej

Powszechność przedsięwzięcia, jakim jest BIP, zrodziła pokusę, by za pomocą dotyczących go regulacji rozwiązywać problemy informatyzacji państwa. Wymownym tego przykładem jest wprowadzenie w tekście ustawy wymogu prezentacji informacji "o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania", z czytelną intencją wymuszenia powszechnego wprowadzenia systemów elektronicznego obiegu dokumentów.

Takie metody nie tylko nie przynoszą (bo nie mogą przynieść) pozytywnych efektów informatyzacji, lecz wręcz skutecznie demolują informacyjną funkcję ustawy. Niestety, Biała Księga Nowego BIP wydaje się być pisana z podobną intencją, tyle że z jeszcze większymi ambicjami. System BIP-ów staje się w jej świetle czymś w rodzaju całkowicie zunifikowanego, ogólnokrajowego megasystemu połączonych administracji wszelkich szczebli. Mamy więc postulaty, by system był: "w pełni przeszukiwalny, pozwalający tworzyć różnorodne i przekrojowe aż do skali kraju zestawienia informacji publicznej w trybie online", "umożliwiający tworzenie dowolnych raportów na temat wybranych informacji z całego dostępnego zbioru informacji publicznej", ze scentralizowanymi mechanizmami nawigacji.

Ambicje są niemałe, za nimi musiałyby jednak pójść nie mniejsze pieniądze, bardzo długi czas realizacji i ogromne ryzyko wprowadzenia przeregulowanych aktów prawnych, które, jak to już wielokrotnie wcześniej bywało, będą jedynie zbiorem pobożnych, ale źle sformułowanych życzeń.

Co więcej, system informacyjny, w którym specjalistyczna klinika neurologiczna, osiemnastoosobowy związek zawodowy ślusarzy, Ministerstwo Obrony Narodowej, prokuratura rejonowa w mieście X i wiejskie muzeum muszą mieć jednolity, zintegrowany nawigacyjnie, graficznie i informatycznie BIP jest być może kuszący dla legislatorów czy integratorów informatycznych, ale bezużyteczny dla większości obywateli.

Takie pomysły ignorują fakt, iż podmioty te mają całkowicie różnych odbiorców z różnymi oczekiwaniami i potrzebami, różne są też konkretne sytuacje, w których te podmioty aktualnie się znajdują (czy np. w trakcie powodzi serwis internetowy/BIP miasta naprawdę musi wyglądać dokładnie tak jak to przewiduje stosowny, a zaprojektowany w zaciszu ministerialnych gabinetów schemat?). Przecież internetowe serwisy informacyjne administracji mają uwzględniać reguły sprawnej komunikacji społecznej, a to oznacza, że winny elastycznie reagować na potrzeby odbiorców. Nawet przyzwoicie przeprowadzone badania oczekiwań internautów, choć skądinąd pożyteczne, nie dają szansy na skonstruowanie jednego, abstrakcyjnego wzoru ergonomii i układu BIP przedszkola i ministerstwa finansów.

Odbiorcy miejskich serwisów to w olbrzymiej większości mieszkańcy, którzy poruszają się w mniej lub bardziej jednolitym środowisku identyfikacji wizualnej swojego miasta. Oni oczekują raczej, że system nawigacji będzie nawiązywał do tego, z którym spotykają się, przeglądając rozkłady jazdy komunikacji miejskiej czy informacje o aptekach, a nie do tego, który w swoim BIP-ie prezentuje np. Ministerstwo Obrony Narodowej.

Edukacja i standardy

Prawdą jest oczywiście, iż procedury w administracji państwa są, czy raczej powinny być, jednolite. Kłopot w tym, że obywatel oczekuje wiedzy nie tyle o abstrakcyjnej procedurze, co o sposobie załatwienia konkretnej sprawy - tu i teraz. Potrzebne mu są informacje m.in. o telefonach, konkretnym adresie (pokoju, okienku), w którym zostanie obsłużony, nazwie wydziału, faktycznym (a nie przepisanym z KPA), czasie oczekiwania, czasami o osobie odpowiedzialnej za jego sprawę itd., itp., a tego jednolite procedury mu nie zapewnią.

Nie neguję celowości budowy wspomnianej w Białej Księdze Nowego BIP Centralnej Biblioteki Procedur. Oficjalne repozytorium procedur byłoby kapitalną pomocą w porządkowaniu obiegu spraw i dokumentów na wszystkich szczeblach administracji, a całościowy, staranny ich przegląd najlepszym punktem wyjścia do usprawnienia owych procedur poprzez odpowiednie zmiany legislacyjne. Czy jednak rzeczywiście BIP jest najlepszym miejscem do rozstrzygania tego typu spraw?

Mieszane uczucia budzi też we mnie projekt opracowania/zamówienia specjalnej, opartej na otwartym kodzie, aplikacji BIP. Nie mogę oczywiście wykluczyć, że będzie ona informacyjnym przełomem na miarę wyszukiwarki Google, bardziej jednak prawdopodobne jest, iż w wyniku tych prac powstanie po prostu kolejny system typu . Myślę, że znacznie lepszym wsparciem dla administracji publicznej byłyby: szeroka edukacja, informacja o już dostępnych rozwiązaniach, propagowanie wartościowych wdrożeń, praca nad standardami. Boję się, iż taka oficjalna aplikacja osłabi nacisk na tworzenie wspólnych, jakże potrzebnych standardów zapisu i wymiany danych.

***

Autor artykułu, dr Piotr Gomułkiewicz, odpowiada za serwis WWW Urzędu Miasta Wrocławia.