Jak budować demokratyczny Irak?

W dyskusji o powojennym Iraku dominują aroganckie pobrzękiwania zwycięską szabelką i “głębokie” rozważania nad “irackim tortem”. Zagłusza to wyrażaną wcześniej przez aliantów intencję uczynienia nowego Iraku państwem wolnym, i to wolnym dzięki demokracji. Poważny, rzeczowy i zarazem optymistyczny głos w sprawie demokratyzacji Iraku zabierają autorzy magazynu “Foreign Affairs”. Warto się z nim zapoznać, jeszcze przed podjęciem kalkulacji zysków z kontraktów na odbudowę Iraku.

Dla dobra wszystkich stron konfliktu, amerykańscy zdobywcy Iraku nie powinni poprzestać na zainstalowaniu w tym kraju jedynie podporządkowanej Waszyngtonowi dyktatury: jak zbudować demokratyczny Irak zastanawiają się w majowo-czerwcowym numerze “Foreign Affairs” Adeed i Karen Dawisha. Z rozważań amerykańskich politologów wyłania się obraz demokratycznego, federalnego Iraku, którego ustrój bilansowałby napięcia etniczne, społeczne i religijne zróżnicowanego społeczeństwa tego kraju. Jak bowiem powściągnąć dla dobra państwa niepodległościowe nadzieje Kurdów, aspiracje stanowiących większość ludności kraju i zamieszkujących najbogatsze w złoża ropy Szyitów i tradycyjnie dominujących politycznie Sunnitów? Odbudowa systemu politycznego Iraku musi przede wszystkim uwzględniać specyficzne cechy irackiego społeczeństwa.

Proste stwierdzenie, że Irak powinien być demokratyczny jest zgoła banalne. Jak za to do tego doprowadzić? Na szczęście budowa demokratycznego Iraku nie musi być aż tak trudna: kraj i społeczeństwo posiadają w tym względzie pewne tradycje. Instytucje demokratyczne nie są całkiem obce Irakowi: od 1921 (po zrzuceniu trzyletniej zwierzchności brytyjskiego gubernatora – przyp. red.) do 1958 roku Irak posiadał pod rządami monarchii hasemidzkiej system parlamentarny wzorowany na Zjednoczonym Królestwie. Istniały partie polityczne, opozycja była tolerowana; w parlamencie odbywały się dyskusje, bez strachu sprzeciwiano się rządowi, istniała liczna wolna – szykanowana z rzadka – prasa.

Irak federacyjny

Podziały narodowościowe i religijne w obrębie Iraku często uważane są za uniemożliwiające wprowadzenie stabilnej demokracji. Zdaniem autorów, paradoksalnie mogą ją wzmacniać: poszczególne grupy i frakcje patrzą sobie nawzajem na ręce, zatem odpowiednia konstrukcja ustrojowa może uczynić z owej różnorodności czynnik pozytywny. W tym celu Irak powinien mieć strukturę federacyjną, a wszystkie regiony winny być równoprawnymi strażnikami konstytucji. Lokalne rządy powinny sprawować kontrolę nad regionami federacji w ich obrębie, nie tylko w obrębie danego etnosu. Przykładem klęski odmiennego urządzenia władzy jest sytuacja w Izraelu. Współczesne państwa, z ich rozbudowaną infrastrukturą powinny być zorganizowane terytorialnie i funkcjonować tylko w ten sposób.

Znając jednak ograniczenia federalizmu warto zastanowić się, jak zapewnić jego funkcjonowanie w Iraku? Przede wszystkim błędem byłoby tworzenie składników federacji jedynie w oparciu o kryterium narodowościowe lub religijne: kurdyjską północ, sunnickie centrum i szyickie południe. Wzmagałoby to jedynie obecne podziały i mogłoby nawet doprowadzić do czystek etnicznych. Daleko lepszym pomysłem jest utrzymanie obecnej struktury administracyjnej Iraku z podziałem na 18 jednostek terytorialnych. Służyć to będzie rozmaitym wspólnotom, odwodząc od myślenia w kategoriach etnicznych lub religijnych. Każdy z regionów powinien móc wybierać lokalny rząd i desygnować przedstawicieli do izby wyższej nowego parlamentu. Taka formuła izby wyższej – na wzór amerykański czy niemiecki – daje regionom udział we władzach centralnych, ponadto m.in. minimalizuje korupcję regionalną poprzez stworzenie drugiej grupy elity władzy regionalnej. Scentralizowane systemy - jak dawne prefektury francuskie czy nowy system rosyjski z mianowanymi gubernatorami - sprzyjają nadużyciom. Alianci nie powinni zatem ustanawiać gubernatorów w poszczególnych regionach – nawet czasowo, choćby dlatego, że później mogą pojawić się trudności z usunięciem ich ze stanowisk.

Komu władza?

Władze wykonawcze zwykle budowane są na dwa sposoby: model jednowładzy z silnym prezydentem łączącym obowiązki głowy państwa oraz głowy rządu lub dwuwładzy – prezydenta i prezesa rady ministrów. W pierwszym przypadku zbyt wiele zależy od osobistych cech prezydenta. Wszędzie, poza silnymi demokracjami, systemy prezydenckie podatne są na autorytaryzm, przewroty, itp.

Jedną z opcji odmiennych jest zastosowanie modelu bośniackiego, z triumwiratem prezydenckim przedstawicieli społeczności etnicznych. Nie sprzyja on jednak, jak wiadomo właśnie z doświadczeń Bośni i Hercegowiny, budowie jednolitego, spójnego państwa: minipaństwa Serbów i Chorwatów ciążą ku Serbii i Chorwacji, prezydenci nie są skłonni do współpracy. Podobnie mogłoby stać się przy triumwiracie sunnicko-szyicko-kurdyjskim.

Podział władzy pomiędzy prezydenta i premiera wydaje się dla rozwoju demokracji w Iraku lepszym pomysłem. Pozwoli on na rozstrzyganie problemów politycznych w drodze procedur demokratycznych, a nie na ulicach. Premier wybierany przez parlamentarną większość powstrzymywałby ewentualne autorytarne zapędy prezydenta i czuwałby nad działaniem państwa, podczas gdy charyzmatyczny prezydent wybierany przez izbę “regionalną” wyższą parlamentu mógłby stać się symbolem jedności narodu irackiego.

Autorzy rozważają także restaurację monarchii hasemidzkiej, w ramach ściśle określonych konstytucją. Władza sunnickich Hasemidów zapewniałaby tej grupie ochronę przed marginalizacją. Ponadto stanowiłaby czynnik stabilizującej tradycji. O tym jakie znaczenie w drodze do demokracji może mieć monarchia przekonuje z kolei przykład Hiszpanii. Restauracja monarchii może się jednak dokonać jedynie z masowym poparciem, np. w drodze referendum.

Jak wybierać?

Skoro mowa o referendach – jak wybierać prezydenta: bezpośrednio czy pośrednio? Wady bezpośrednich wyborów komentował choćby de Tocqueville – jako faworyzujące populizm i antydemokratycznych kandydatów. W Iraku bezpośrednie wybory oznaczają przejęcie władzy przez Szyitów, którzy stanowią 60% społeczeństwa. W naturalnej reakcji na dotychczasową marginalizację może to doprowadzić do faworyzowania południa, wzrostu znaczenia religii w życiu państwowym. Prezydent wybierany przez parlament bardziej zależny jest od innych regionalnych ciał wybieranych demokratycznie. Nie należałoby obawiać się wojny na górze pomiędzy premierem a prezydentem – raczej kohabitacji, skłonności do consensusu. System jednowładzy bardziej przydaje się państwom przechodzącym trudności ekonomiczne: podczas gdy dla Iraku zagrożenie płynie nie z braku bogactwa ale z kwestii jego dystrybucji: udział w bogactwach naturalnych skupionych na południu powinni mieć wszyscy Irakijczycy, dla wspólnego dobra – i właśnie władza rozproszona pomiędzy instytucje wykonawcze daje szanse na sukces w tej kwestii.

Jakie powinny być okręgi wyborcze, ilu mandatowe? Trudno powracać mechanicznie do systemu z czasu monarchii (jednomandatowe okręgi po 20 tys. wyborców, oddające plemienny charakter państwa) ze względu na urbanizację jaka od tego czasu nastąpiła. Wydaje się, że dobre byłoby takie ustanowienie okręgów, aby dać więcej wpływów mieszkańcom miast – to sprzyjać będzie utrzymaniu świeckiego charakteru państwa i zapobiegnie zdominowaniu izby niższej przez układy plemienne. Z kolei okręgi wielomandatowe mogłyby lepiej oddać w parlamencie zróżnicowanie okręgów wyborczych – dać np. reprezentację inteligencji i klasie średniej, lokalnym mniejszościom jak Turkmeni w Kirkuku, chrześcijanie w Bagdadzie, enklawy arabskie na terenach kurdyjskich itp. Innym sposobem uzwględenienia mniejszości jest utworzenie gwarantowanych parytetów. Przed 1958 rokiem istniały one w parlamencie irackim dla chrześcijan i żydów. Ostatnie doświadczenia dowodzą jednak, że służy to raczej cementowaniu podziałów etnicznych niż ich zasypywaniu.

A może system mieszany – część okręgów jedno a część wielomandatowych – do reprezentacji na szczeblu regionalnym i państwowym? Wyborcy zyskują wpływ na władze lokalne, wzmacniają ponadto partie działające w interesie i perspektywie całego kraju. Tak więc na przykład uczestnictwo Kurdów w parlamencie krajowym uzależnione będzie od ponadregionalnej współpracy w ramach partii z okręgów wielomandatowych.

Uniknąć błędów

Czy jakieś siły wyłączać z udziału w demokracji irackiej? Nie wydaje się to uzasadnione, sensowne ani bezpieczne w odniesieniu do ugrupowań religijnych – przedstawiciele kleru muzułmańskiego w izbie wyższej – choćby wywodząc z doświadczenia brytyjskej Izby Lordów - mogą mieć dla stabilizacji układu wpływ pozytywny. Wykluczenie, jak dowodzą doświadczenia z Bliskiego Wschodu ma za to często katastrofalny skutek. Nie powinni być wykluczeni także np. wojskowi – ale w stanie spoczynku. Z pewnością należałoby jednak odmówić i napiętnować iracką partię BAAS i jej członków, jako współodpowiedzialnych za zbrodnie reżimu Hussajna. Do życia politycznego mogliby zostać przywróceni karierowicze do średniego szczebla władz partyjnych – ale jako reprezentanci nowych partii. To wykluczenie powinno pozwolić na uniknięcie błędu kilku państw dawnego bloku sowieckiego, w których zreformowane partie komunistyczne zachowały na mocy ugody środki i aktywa z czasów komunizmu, nie oczyszczając tym samym pola dla rozwoju i budowy demokratycznych sił politycznych – piszą autorzy artykułu.

Demokratyzacja klasy średniej

Teoretycy nieodmiennie wskazują rozwiniętą klasę średnią jako podstawę efektywnie działającej demokracji. Pomimo 12 lat sankcji w Iraku zachowała się dobrze wyedukowana i uposażona klasa średnia. Jednak po części sterroryzowana – a po części uwikłana w reżim Hussaina – nie działała na rzecz demokratyzacji czy reform. Zastanawiając się nad pozycją i obecną rolą średniej klasy w Iraku, autorzy skłonni są raczej przydać jej cechy niemieckiej klasy średniej okresu Drugiej Rzeszy niż np. Wielkiej Brytanii okresu drugiej połowy XIX wieku. Brytyjski postęp ku demokracji dokonał się przy działaniu klasy średniej niezależnej już od państwa. W Niemczech gospodarka silnie była związana z rządem, industrializacja dokonała w ramach sojuszu tradycyjnych elit i państwa. Brak było aktywnej klasy średniej zabiegającej o większe wolności.

Iracka klasa średnia także bezpośrednio powiązana jest i zależna od państwa, przede wszystkim poprzez rozległy system biurokratyczny, państwowe przedsiębiorstwa, wojsko i służby bezpieczeństwa, partię BAAS. Rozwój przedsiębiorczości i wolnego rynku wymagać będzie prywatyzacji, co pociągnie za sobą zmianę polityczną - rozwój niezależnej klasy średniej, aktywnej i wspierającej instytucje demokratyczne. To ważne, ponieważ alternatywą jest przerośnięta i skorumpowana klasa urzędnicza aparatu biurokracji.

Wyplenienie niewydolności, korupcji aparatu urzędniczego jest możliwe przy stworzeniu merytorycznych podstaw naboru do służby cywilnej. Tym większa szansa, że ocena merytoryczna nie jest bynajmniej obca irakijskiemu społeczeństwu: najlepszym przykładem państwowy egzamin maturalny – wielki sprawdzian wyrównujący szanse, faworyzujący osoby zdolne, utalentowane. Na jego podstawie dokonywał się nie tylko przydział do najlepszych uczelni państwowych ale i dystrybucja zagranicznych stypendiów. Matura – wbrew powszechnemu nepotyzmowi - funkcjonowała także jako przepustka do kariery i rozwoju młodych ludzi, niezależnie od zamożności ich rodziców. Wspierając się na takim fundamencie, możnaby utworzyć kuźnię kadr dla administracji na wzór francuskiej ENA (Ecole Nationale d'Administration), dającej nie tylko wiedzę ale i szacunek dla demokracji.

Przy założeniu stworzenia takich podstaw ustrojowych demokratyczny, federalny Irak ma szansę stać się nowym standardem państwowości w regionie. Z korzyścią dla wszystkich – ale przede wszystkim Irakijczyków, którzy po prostu na to zasługują – pieczętują swój esej autorzy “Foreign Affairs”.

Na podstawie artykułu ”How to Build a Democratic Iraq” autorstwa Adeeda i Karen Dawish, opublikowanego w numerze maj/czerwiec 2003 “Foreign Affairs”


Zobacz również